Razvoj pokojninskega sistema

Pred izumom pokojninskega zavarovanja so ljudje v starosti živeli od premoženja, ki so ga prihranili v teku svojega življenja, ali pa so računali, da jih bo nekdo vzdrževal. Običajno so bili to otroci, in preživetvena strategija ljudi v času fevdalizma je bila imeti čim več otrok. V premožnejših družinah so gospodar in njegovi otroci preživljali tudi ostarele hlapce in dekle, ali pa je zanje poskrbela vaška skupnost. Z razmahom industrializacije in množičnega eksodusa s podeželja v mesta se je ta skupnostna odgovornost začela izgubljati. Lastniki tovarn do svojih invalidnih ali ostarelih delavcev niso imeli odnosa, kar je v devetnajstem stoletju povzročilo neverjetno revščino industrijskih delavcev. Ob nezgodi delavca, ki je vodila v invalidnost, je ta čez noč ostal brez vseh prihrankov. Cele družine so zaradi tega lahko zdrknile v revščino, prostitucijo in kriminal – karkoli, da so na neki način lahko preživele.

Bismarckov sistem socialnega zavarovanja

Politika je šele konec devetnajstega stoletja dovolj dozorela, da je sprejela dejstvo, da mora država v imenu družbe nekaj narediti za preprečevanje te revščine. Najprej se je to zgodilo v Nemškem cesarstvu, kjer je država določila, da se morajo delovno aktivni prebivalci obvezno zavarovati in v svoji aktivni delovni dobi varčevati za pokojnino. Konservativni nemški kancler Otto von Bismarck je leta 1881 v Nemškem cesarstvu in posledično tudi v državah Avstro-Ogrske uvedel svoj sistem socialnega zavarovanja, da bi spodbudil večjo blaginjo delavcev in tako ohranil učinkovitost nemškega gospodarstva ter preprečil pozive k radikalnejšim socialističnim alternativam.

Upokojitveno starost je določil pri 70 letih in zagotovil, da bo vsem za delo nezmožnim osebam nad to starostjo prihodke za preživetje zagotovila država. Slaba tri leta kasneje je sistem zaživel s pokojninskimi in invalidskimi dajatvami, za katere so se plačevali prispevki. Sodelovanje je bilo obvezno, prispevke pa so plačevali delavec, delodajalec in država. Po prvi svetovni vojni in razpadu avstrijske monarhije je tudi Kraljevina Jugoslavija svoj pokojninski sistem utemeljila na Bismarckovem modelu delovne aktivnosti. Ker se je izkazal za uspešnega pri zagotavljanju socialne varnosti, so ga v sodobni zgodovini, od konca druge svetovne vojne dalje, v takšni ali drugačni obliki implementirale Belgija, Francija in Nizozemska, v uporabi je tudi v Avstriji, na Hrvaškem in pri nas.

Beveridgeov sistem univerzalnega zavarovanja

Angleški liberalni ekonomist William Beveridge je med drugo svetovno vojno v Veliki Britaniji predlagal popolnoma drugačen koncept pokojninskega zavarovanja, in sicer univerzalno pokojninsko zavarovanje oziroma državo blaginje. Leta 1942 je v svojem t. i. Beveridgeovem poročilu predlagal model države blaginje, ki bi poleg sistema pokojninskega zavarovanja vključeval tudi zdravstveno ter nezgodno zavarovanje.

V tem sistemu posameznik ni zavarovan za svojo delovno aktivnost, temveč na podlagi tega, da je državljan ali ima v državi stalno bivališče ter plačuje davke. Do pokojnine je torej upravičen, če določeno število let plačuje davke. Tak sistem predvideva, da so zavarovani vsi prebivalci, medtem ko v kontinentalni Evropi prispevke plačujemo od svojih plač oziroma zavarovalnih osnov.

Za takratne razmere precej revolucionaren predlog je med britansko populacijo, izčrpano zaradi druge svetovne vojne, požel precej pozornosti n posledično laburistom po koncu vojne omogočil prevzem oblasti. Ljudje so namreč verjeli, da bodo laburisti prej izpolnili obljube o povečanju socialne varnosti za vse prebivalce kot konservativci, združeni okrog Winstona Churchilla.

V svojem poročilu je Beveridge med drugim predlagal, da se znotraj pokojninskega sistema uvede prejemek, ki bi mu danes rekli minimalni državljanski dohodek, torej znesek, ki bi ga prejemali vsi zavarovanci enako. To se seveda ni zgodilo, ker so oblastniki hitro ugotovili, da ljudem, ki so se v tek svoje delovne aktivnosti navadili višjih plač od minimuma, tak dohodek ne bi omogočal ohranitve enakegastandarda po upokojitvi.  V Veliki Britaniji so se posamezne specifike pokojninskega sistema v naslednjih sedemdesetih letih spreminjale, vendar je v svojem bistvu ostal enak. Na tem sistemu še danes temelji večina držav članic Evropske unije.

Razvoj pokojninskega sistema v Sloveniji

Pokojninski sistem, kot ga poznamo v Sloveniji, je nastal na temeljih jugoslovanskega pokojninskega sistema in koncepta socialne države, ustvarjene v 70. in 80. letih prejšnjega stoletja. Takrat so bila definirana tveganja, zaradi katerih človek lahko izgubi dohodek (in sicer: bolezni in poškodbe, starševstvo, invalidnost, brezposelnost, starost, smrt posameznika, zakonca ali staršev otrok) in predvidena ustrezna nadomestila. Zavarovanje za ta tveganja so urejale samoupravne interesne skupnosti (v nadaljevanju SIS) v šestinšestdesetih občinah, ki so imele svoje zavarovalnice za zdravstvo, skrbstvo, zaposlovanje, invalidsko in pokojninsko zavarovanje pa je ostalo enotno na nacionalni ravni. Skupščine SIS so same upravljale prejeta sredstva in oblikovale zavarovalne načrte. Po osamosvojitvi Slovenije in plazu stečajev v gospodarstvu se je izkazalo, da občinske zavarovalnice niso sposobne preživeti, zato je država centralizirala tudi zbiranje prispevkov za zdravstveno zavarovanje in jih preko ministrstva za zdravje usmerjala posameznim bolnišnicam in zdravstvenim zavodom.

Slovenija je imela svoj lasten pokojninski zakon, ki je bil ugodnejši od zveznega jugoslovanskega. Ob njeni osamosvojitvi je bilo treba sprejeti zakon, ki se ne bi več skliceval na jugoslovanski zvezni zakon, ampak bi bil čisto samostojen. To je bil glavni cilj prvega samostojnega pokojninskega zakona, drugi cilj pa je bil odgovor na podeseterjeno brezposelnost. Zakon je vseboval nekaj pomembnih določb, med njimi predčasno upokojitev pet let pred izpolnjenimi upokojitvenimi pogoji za starostno upokojitev. Za to petletno obdobje so veljali malusi (odbitki pri pokojnini), ki so se črtali ob izpolnitvi pogojev za starostno pokojnino. Druga določba je bila, da je posameznik lahko pet let pokojninske dobe pod določenimi pogoji kupil, najcenejši je bil recimo odkup obdobja brezposelnosti.

Ta zakon je veljal do leta 1999. V letu 2000 je z zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1) Slovenija prešla na tristebrni pokojninski sistem, ki ga je v tistem času promovirala Svetovna banka, ker naj bi povečeval varnost ljudi, če odpove prvi – državno zagotovljen pokojninski steber. Prvi steber bi še naprej ostal pretočen oziroma dokladen, drugi bi se preoblikoval v prostovoljni kapitalski naložbeni steber, tretji bi bil individualen in prostovoljen. A tak sistem je naletel na naša ostra nasprotovanja. Sindikati smo trdili, da bi se ob uvedbi obveznega kapitalskega stebra, ki ga je zagovarjal tudi takratni minister za delo iz vrst LDS Tone Rop, zmanjšale premije za prvi pokojninski steber, kar bi vodilo do kolapsa pokojninskega sistema. Prvi steber bi bil samo še za upokojence, ki ne bi imeli možnosti, da dodatno kapitalsko varčujejo. Takrat smo v ZSSS, ki jo je vodil Dušan Semolič, organizirali prve velike demonstracije, ki se jih je v Ljubljani udeležilo okoli 28.000 ljudi, in na koncu je Slovenija namesto tega modela uvedla neenoten drugi pokojninski steber.

Ta je pri nas sestavljen iz več različnih oblik dodatnega pokojninskega zavarovanja: obvezno dodatno zavarovanje, ki ga plačujejo delodajalci za tiste svoje zaposlene, ki opravljajo pretežno težka in zdravju škodljiva dela, ki jih po določeni starosti ni mogoče več uspešno opravljati; kolektivno dodatno zavarovanje, ki poteka po pokojninskem načrtu, vanj pa mora biti vključenih več kot polovica zaposlenih pri delodajalcu; in prostovoljno dodatno zavarovanje, kjer se posameznik samostojno odloči, kako bo varčeval za starost.

Obveznemu dodatnemu zavarovanju se je pred letom 2001 reklo beneficirana delovna doba, pri drugih dveh oblikah zavarovanj pa je država ponudila ugodne davčne olajšave tistim, ki bi se vključili v ta sklad. Delodajalcem npr. olajšave na dobiček, zaposlenim pa na dohodnino. Takšen paketni pristop se je dokaj hitro uveljavil, podjetja so sklepala zavarovanja na podlagi dogovora s sindikati ali svetom delavcev v kolektivnih pogodbah, posamezniki pa so bili upravičeni do davčne olajšave na zavarovalne prispevke. ZPIZ-1 je veljal dvanajst let, do pokojninske reforme, ki je začela veljati leta 2012.

Politično ozadje zadnje pokojninske reforme

Zadnja pokojninska reforma se je zgodila leta 2011 s potrditvijo Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). Takrat so bili na oblasti socialni demokrati: Borut Pahor je bil predsednik vlade, Ivan Svetlik minister za delo in Andreja Černač predsednica odbora za zaposlovanje. Državni zbor je takrat potrdil predlog zakona, ki je predvideval 42 let delovne dobe in upokojitveno starost 62 let, sindikati pa smo trdili, da za starostno pokojnino zadostuje 40 let delovne dobe. Ko je zakon leta 2011 začel veljati, smo v tednu dni zbrali 50.000 podpisov za naknadni zakonodajni referendum; junija 2011 je zakon padel, skupaj z zakonom o arhivskih gradivih in zakonom o delu na črno. Razpadati je začela tudi koalicija in jeseni dobila nezaupnico v parlamentu.

Po fiasku z neuspešnim mandatarjem Zoranom Jankovićem je oblast prevzel Janez Janša; minister za delo in naš sogovornik je postal Andrej Vizjak, ki je v novem predlogu pokojninske reforme črtal zvišanje delovne dobe in upokojitvene starosti. Janševa vlada je celotno pokojninsko reformo utemeljila na pokojninski dobi brez dokupa. Vizjak je takrat trdil, da mora ta postati več vredna kot (do)kupljena pokojninska doba, in tako je nastala razlika med starostno upokojitvijo in predčasno upokojitvijo. Najugodnejša varianta upokojevanja je postala starostna pokojnina (40 let pokojninske dobe brez dokupa in upokojitvena starost najmanj 60 let). Pri predčasni upokojitvi je prav tako zadostovalo 40 let pokojninske dobe v kombinaciji z upokojitveno starostjo 60 let in najmanj en dan dokupa, vendar v tem primeru upokojeni ni bil upravičen do nobenih olajšav.

Posledično se je precej povečal odstotek novo upokojenih z najmanj 40 let pokojninske dobe. V času ZPIZ-1 je imela polno pokojninsko dobo morda četrtina delovno aktivnih, po ZPIZ-2 pa se je ta delež dvignil na skoraj 80 odstotkov delovno aktivnih prebivalcev Slovenije. Dvig starosti je po mnenju Lučke Böhm, samostojne svetovalke ZSSS za varnost in zdravje pri delu, dejansko rešil vzdržnost pokojninske blagajne za kakih 15 let ali več. Obenem je bila dvignjena tudi lestvica za odmero pokojnine od pokojninske osnove. Tri leta kasneje (leta 2015) pa se je v pokojninsko in invalidsko zavarovanje vključilo še začasno in občasno delo dijakov in študentov.

Povzel Miha Poredoš